關于建立教育懲戒制度的提案
青(qing)年要(yao)成(cheng)長成(cheng)為肩負國家(jia)前途、民(min)族希望的(de)(de)“有(you)擔(dan)當”的(de)(de)一代，必須遵守(shou)社(she)會(hui)(hui)規則，履(lv)行(xing)公(gong)民(min)義(yi)務(wu)，承擔(dan)社(she)會(hui)(hui)責(ze)(ze)任。但近(jin)年來，學(xue)生(sheng)不(bu)服(fu)教(jiao)(jiao)(jiao)師(shi)(shi)(shi)懲戒(jie)而引發的(de)(de)新聞熱點(dian)不(bu)絕于耳。由于教(jiao)(jiao)(jiao)育(yu)懲戒(jie)制度設計的(de)(de)缺失，家(jia)長們盲目要(yao)求教(jiao)(jiao)(jiao)師(shi)(shi)(shi)只能對(dui)其子女進行(xing)“賞識教(jiao)(jiao)(jiao)育(yu)”，有(you)任何不(bu)滿就“校鬧”。學(xue)生(sheng)不(bu)服(fu)說教(jiao)(jiao)(jiao)，“辱(ru)師(shi)(shi)(shi)”“傷師(shi)(shi)(shi)”甚至“弒師(shi)(shi)(shi)”。老師(shi)(shi)(shi)不(bu)敢管、學(xue)校不(bu)愿管。教(jiao)(jiao)(jiao)育(yu)部門怕(pa)“炒(chao)”怕(pa)“鬧”，盡量回避會(hui)(hui)引發社(she)會(hui)(hui)熱點(dian)的(de)(de)問題。再加上(shang)一些媒體(ti)大(da)肆炒(chao)作此(ci)類(lei)事件(jian)，使(shi)社(she)會(hui)(hui)對(dui)教(jiao)(jiao)(jiao)育(yu)產生(sheng)不(bu)信任心理。長此(ci)以往，將導致(zhi)學(xue)生(sheng)無視規則、無視義(yi)務(wu)和責(ze)(ze)任，成(cheng)為“垮掉(diao)的(de)(de)一代”；嚴(yan)重損害(hai)國家(jia)公(gong)共教(jiao)(jiao)(jiao)育(yu)權威，損害(hai)代表(biao)國家(jia)履(lv)行(xing)公(gong)共教(jiao)(jiao)(jiao)育(yu)職責(ze)(ze)的(de)(de)學(xue)校、教(jiao)(jiao)(jiao)師(shi)(shi)(shi)權益。
教(jiao)(jiao)育懲(cheng)戒在學校教(jiao)(jiao)育中的(de)(de)重要(yao)作用亟需澄清認(ren)(ren)識。合(he)理(li)(li)懲(cheng)戒是必要(yao)的(de)(de)教(jiao)(jiao)育手段，也(ye)(ye)是古今中外通行(xing)的(de)(de)有效教(jiao)(jiao)育方式。教(jiao)(jiao)育懲(cheng)戒能(neng)(neng)夠(gou)促使處于身心發(fa)展中的(de)(de)學生(sheng)提(ti)升辨認(ren)(ren)和控制行(xing)為(wei)的(de)(de)能(neng)(neng)力，認(ren)(ren)識公(gong)共生(sheng)活準則和社(she)會規(gui)范(fan)；對行(xing)為(wei)失范(fan)學生(sheng)進行(xing)合(he)理(li)(li)懲(cheng)戒，有利于維(wei)護(hu)正(zheng)常(chang)教(jiao)(jiao)育教(jiao)(jiao)學秩序，維(wei)護(hu)公(gong)共準則的(de)(de)嚴肅性，保護(hu)學生(sheng)群(qun)體(ti)和每一個人的(de)(de)正(zheng)當權益；合(he)理(li)(li)懲(cheng)戒是維(wei)護(hu)教(jiao)(jiao)師(shi)職(zhi)(zhi)業尊嚴和地(di)位的(de)(de)手段，同時也(ye)(ye)能(neng)(neng)夠(gou)促使學校、教(jiao)(jiao)師(shi)依法依規(gui)積極(ji)履行(xing)教(jiao)(jiao)育職(zhi)(zhi)責，避免一味寬容、不聞不問、放(fang)任自流(liu)等瀆職(zhi)(zhi)行(xing)為(wei)。
目(mu)前(qian)我國(guo)教育懲戒(jie)的現狀及問題(ti)：
一、《教育(yu)法》中規(gui)定的處分權不適(shi)用于學生教育(yu)管(guan)理
《教育(yu)法》第二(er)十八條(tiao)規定，“學校及其他(ta)教育(yu)機(ji)構(gou)有對受教育(yu)者進(jin)行學籍管(guan)(guan)理(li)，實施獎勵(li)或者處(chu)(chu)(chu)(chu)分(fen)(fen)的(de)權(quan)利。”但是(shi)，處(chu)(chu)(chu)(chu)分(fen)(fen)通常(chang)被認為(wei)是(shi)行政(zheng)(zheng)管(guan)(guan)理(li)中(zhong)的(de)行政(zheng)(zheng)處(chu)(chu)(chu)(chu)分(fen)(fen)，包(bao)括(kuo)警(jing)(jing)告、記過、留校察看、開(kai)除(chu)等(deng)。這些(xie)處(chu)(chu)(chu)(chu)分(fen)(fen)形式不太適用(yong)于(yu)未(wei)成(cheng)(cheng)年學生教育(yu)管(guan)(guan)理(li)，且作用(yong)有限。一是(shi)中(zhong)小(xiao)(xiao)學生的(de)違(wei)紀(ji)違(wei)規行為(wei)是(shi)較為(wei)普遍和大量的(de)，其中(zhong)絕(jue)大部分(fen)(fen)又屬顯著輕微。例(li)如：課堂上(shang)不守紀(ji)律(lv)，講話、做(zuo)小(xiao)(xiao)動作，作業(ye)未(wei)完成(cheng)(cheng)或不符合要(yao)求、上(shang)課答(da)不出問題(ti)、考試(shi)成(cheng)(cheng)績不理(li)想、遲到、未(wei)做(zuo)值(zhi)日、與(yu)同學吵架或打(da)鬧等(deng)，并不適宜用(yong)處(chu)(chu)(chu)(chu)分(fen)(fen)來進(jin)行懲戒(jie)。二(er)是(shi)由于(yu)中(zhong)小(xiao)(xiao)學生身心發展尚未(wei)成(cheng)(cheng)熟(shu)，對警(jing)(jing)告、嚴重警(jing)(jing)告和記過、開(kai)除(chu)等(deng)懲戒(jie)及其帶來的(de)不利后果缺乏應有認識(shi)和預測，使(shi)得處(chu)(chu)(chu)(chu)分(fen)(fen)難以(yi)發揮約束和規范未(wei)成(cheng)(cheng)年學生的(de)作用(yong)。
二、合理(li)(li)懲戒與(yu)體罰之間沒有合理(li)(li)界定
《教(jiao)師(shi)法》規定(ding)了體罰的(de)(de)法律責任，《義務教(jiao)育法》《未成(cheng)年人(ren)保護法》規定(ding)禁止體罰和變(bian)相體罰，但都沒有對(dui)體罰和變(bian)相體罰進行(xing)界(jie)定(ding)。一方面，教(jiao)育中的(de)(de)合(he)理(li)懲(cheng)戒(jie)(jie)可能(neng)被學(xue)(xue)生、家長、社會，甚至(zhi)教(jiao)育行(xing)政(zheng)部門(men)視為(wei)“變(bian)相體罰”，教(jiao)師(shi)正當的(de)(de)教(jiao)育管理(li)行(xing)為(wei)時(shi)時(shi)面臨被指(zhi)(zhi)控為(wei)違(wei)法的(de)(de)風(feng)險。另一方面，學(xue)(xue)校、教(jiao)師(shi)在實(shi)施(shi)懲(cheng)戒(jie)(jie)時(shi)缺乏明(ming)確的(de)(de)指(zhi)(zhi)引和行(xing)為(wei)約束，容易在體罰與合(he)理(li)懲(cheng)戒(jie)(jie)間產生混淆。沒有明(ming)確的(de)(de)授權和清晰的(de)(de)界(jie)定(ding)以及(ji)制(zhi)度規范，學(xue)(xue)校、教(jiao)師(shi)就(jiu)不能(neng)依法依規實(shi)施(shi)對(dui)學(xue)(xue)生的(de)(de)管理(li)和懲(cheng)戒(jie)(jie)行(xing)為(wei)。
2016年教(jiao)育部(bu)、公安(an)部(bu)、最(zui)高法等九部(bu)門聯合發(fa)布的(de)《關(guan)于(yu)防治(zhi)(zhi)中(zhong)小學(xue)生欺凌(ling)和暴力的(de)指(zhi)導意見》，在(zai)(zai)國家文件中(zhong)首(shou)次正式(shi)提出“教(jiao)育懲(cheng)戒(jie)”的(de)概念(nian)。我們認為，不僅僅是(shi)針對(dui)該(gai)意見中(zhong)提出的(de)“實施欺凌(ling)和暴力的(de)中(zhong)小學(xue)生”應實施懲(cheng)戒(jie)，更應順(shun)勢在(zai)(zai)法律(lv)層面明確教(jiao)育懲(cheng)戒(jie)權利，作(zuo)出具有(you)可操作(zuo)性制(zhi)度設(she)計，發(fa)揮教(jiao)育懲(cheng)戒(jie)的(de)矯治(zhi)(zhi)和威懾作(zuo)用。
為此建議：
一(yi)、對“處分(fen)”進行立法解釋，系統建立教育懲戒制(zhi)度(du)。
2015年(nian)全國人大常委會關(guan)于修(xiu)(xiu)改《教(jiao)(jiao)育(yu)(yu)(yu)法》的(de)(de)(de)(de)(de)決定(ding)(ding)(ding)(ding)第(di)十(shi)三項規(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)，將《教(jiao)(jiao)育(yu)(yu)(yu)法》第(di)七(qi)十(shi)一條(tiao)(tiao)(tiao)(tiao)、第(di)七(qi)十(shi)四條(tiao)(tiao)(tiao)(tiao)、第(di)七(qi)十(shi)五條(tiao)(tiao)(tiao)(tiao)、第(di)七(qi)十(shi)七(qi)條(tiao)(tiao)(tiao)(tiao)、第(di)七(qi)十(shi)八條(tiao)(tiao)(tiao)(tiao)中(zhong)(zhong)的(de)(de)(de)(de)(de)“行政處(chu)分(fen)(fen)(fen)”修(xiu)(xiu)改為(wei)“處(chu)分(fen)(fen)(fen)”，由此確立了(le)(le)(le)(le)“處(chu)分(fen)(fen)(fen)”與“行政處(chu)分(fen)(fen)(fen)”的(de)(de)(de)(de)(de)區別，以(yi)(yi)及“處(chu)分(fen)(fen)(fen)”的(de)(de)(de)(de)(de)法律定(ding)(ding)(ding)(ding)位，并與《教(jiao)(jiao)育(yu)(yu)(yu)法》第(di)二十(shi)八條(tiao)(tiao)(tiao)(tiao)關(guan)于學(xue)(xue)校(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)有(you)對受教(jiao)(jiao)育(yu)(yu)(yu)者進(jin)行處(chu)分(fen)(fen)(fen)的(de)(de)(de)(de)(de)權(quan)利(li)的(de)(de)(de)(de)(de)規(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)相(xiang)適應(ying)。《教(jiao)(jiao)育(yu)(yu)(yu)法》的(de)(de)(de)(de)(de)規(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)，為(wei)國家制定(ding)(ding)(ding)(ding)教(jiao)(jiao)育(yu)(yu)(yu)懲戒(jie)制度提供了(le)(le)(le)(le)法律依據。我國在1990年(nian)就(jiu)已頒布實施(shi)《高(gao)等學(xue)(xue)校(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)學(xue)(xue)生(sheng)管(guan)理(li)(li)規(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)》，并做了(le)(le)(le)(le)兩次(ci)修(xiu)(xiu)訂，其中(zhong)(zhong)明確了(le)(le)(le)(le)高(gao)校(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)處(chu)分(fen)(fen)(fen)學(xue)(xue)生(sheng)的(de)(de)(de)(de)(de)形式(shi)，促(cu)進(jin)了(le)(le)(le)(le)高(gao)校(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)學(xue)(xue)生(sheng)管(guan)理(li)(li)的(de)(de)(de)(de)(de)法治化。但至今未有(you)中(zhong)(zhong)小(xiao)學(xue)(xue)生(sheng)管(guan)理(li)(li)的(de)(de)(de)(de)(de)相(xiang)關(guan)規(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)。建議(yi)依照《教(jiao)(jiao)育(yu)(yu)(yu)法》對學(xue)(xue)校(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)管(guan)理(li)(li)以(yi)(yi)及處(chu)分(fen)(fen)(fen)的(de)(de)(de)(de)(de)授權(quan)，制定(ding)(ding)(ding)(ding)“中(zhong)(zhong)小(xiao)學(xue)(xue)校(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)學(xue)(xue)生(sheng)管(guan)理(li)(li)規(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)”，并在其中(zhong)(zhong)對教(jiao)(jiao)育(yu)(yu)(yu)懲戒(jie)進(jin)行系統設計。亦可依照《教(jiao)(jiao)育(yu)(yu)(yu)法》對學(xue)(xue)校(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)處(chu)分(fen)(fen)(fen)權(quan)的(de)(de)(de)(de)(de)規(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)，制定(ding)(ding)(ding)(ding)專門的(de)(de)(de)(de)(de)“中(zhong)(zhong)小(xiao)學(xue)(xue)校(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)教(jiao)(jiao)育(yu)(yu)(yu)懲戒(jie)規(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)”。
二(er)、對(dui)教育(yu)懲(cheng)戒與(yu)體罰作(zuo)出(chu)明確區分。
懲(cheng)(cheng)(cheng)戒與體(ti)罰(fa)是兩個不同的概念(nian)，有(you)的國(guo)家允(yun)許懲(cheng)(cheng)(cheng)戒并(bing)把體(ti)罰(fa)作為懲(cheng)(cheng)(cheng)戒的一種形式，如美國(guo)、英(ying)國(guo)、韓(han)國(guo)；有(you)的國(guo)家允(yun)許懲(cheng)(cheng)(cheng)戒但禁止體(ti)罰(fa)，如日本。合理的教育(yu)懲(cheng)(cheng)(cheng)戒并(bing)不等(deng)(deng)同于(yu)體(ti)罰(fa)，與《義務教育(yu)法》《教師法》和《未成(cheng)年(nian)人保護法》等(deng)(deng)規定的禁止體(ti)罰(fa)并(bing)不沖突和矛盾。建議在立法例上(shang)將懲(cheng)(cheng)(cheng)戒與體(ti)罰(fa)作出明確(que)區分，即：系統建立教育(yu)懲(cheng)(cheng)(cheng)戒制度，繼續禁止體(ti)罰(fa)。
三(san)、對(dui)教育懲(cheng)戒(jie)的實體和程序進行系統的規定(ding)。
明確懲戒權(quan)(quan)是學校(xiao)的(de)權(quan)(quan)力(li)，亦是教師職業性權(quan)(quan)力(li)。懲戒權(quan)(quan)應(ying)是國家授予或(huo)(huo)委(wei)托學校(xiao)實施的(de)，是學校(xiao)或(huo)(huo)教師必須履行(xing)的(de)職責(ze)，不能隨(sui)意放棄。
明確(que)懲戒(jie)權行(xing)(xing)使(shi)的(de)主體和原則(ze)。賦予(yu)校(xiao)長(chang)及學(xue)校(xiao)專(zhuan)(zhuan)門懲戒(jie)機(ji)構實(shi)施(shi)全部法定形(xing)式的(de)懲戒(jie)權。教(jiao)師懲戒(jie)權的(de)行(xing)(xing)使(shi)應有(you)所限(xian)制，例(li)如，涉及學(xue)生(sheng)受(shou)教(jiao)育權的(de)嚴(yan)重(zhong)懲戒(jie)形(xing)式，只(zhi)能由校(xiao)長(chang)或(huo)學(xue)校(xiao)專(zhuan)(zhuan)門懲戒(jie)機(ji)構行(xing)(xing)使(shi)，禁止規(gui)定之(zhi)外的(de)其他主體實(shi)施(shi)懲戒(jie)。實(shi)施(shi)懲戒(jie)必須遵循法定原則(ze)：目的(de)上的(de)正當性，手段與(yu)方法上的(de)適宜性和輕(qing)微性，尊重(zhong)學(xue)生(sheng)的(de)人格和尊嚴(yan)，不得(de)逾越(yue)合理和必要的(de)范圍。
明確(que)實(shi)(shi)施(shi)懲(cheng)(cheng)戒(jie)的(de)(de)范圍、形(xing)(xing)(xing)式、程(cheng)序(xu)、監(jian)督(du)(du)機(ji)制(zhi)。懲(cheng)(cheng)戒(jie)權(quan)所及范圍應限定為學校和(he)學校的(de)(de)教(jiao)育活(huo)動；采(cai)用列舉(ju)的(de)(de)方法，明確(que)規(gui)定懲(cheng)(cheng)戒(jie)的(de)(de)形(xing)(xing)(xing)式和(he)程(cheng)度（條件），嚴禁自創懲(cheng)(cheng)戒(jie)形(xing)(xing)(xing)式；實(shi)(shi)施(shi)懲(cheng)(cheng)戒(jie)必須遵循正當程(cheng)序(xu)，預先告知被(bei)懲(cheng)(cheng)戒(jie)事(shi)由或依法舉(ju)行(xing)聽證，懲(cheng)(cheng)戒(jie)實(shi)(shi)施(shi)后應備案，建立懲(cheng)(cheng)戒(jie)的(de)(de)監(jian)督(du)(du)機(ji)制(zhi)，如上級教(jiao)育行(xing)政(zheng)部(bu)門指導與監(jian)督(du)(du)、學生及其家長的(de)(de)監(jian)督(du)(du)、社(she)會監(jian)督(du)(du)、司法監(jian)督(du)(du)等(deng)。
